DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA SOCIAL. Reflexión desde la realidad montevideana a dos décadas de una experiencia descentralizadora.
“Construir socialmente una región significa potenciar su capacidad de auto-organización, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identificación territorial y en definitiva pasiva, en otra cohesionada,…capaz de movilizarse en pos de proyectos políticos colectivos, es decir capaz de convertirse en sujeto de su propio desarrollo”. (Boisier/1990)
Este análisis es un intento de confrontación entre la reforma a la que los Estados latinoamericanos -Uruguay incluido- se ven enfrentados, en un entorno de políticas descentralizadoras y el desempeño de los actores sociales urbanos, que enfrentan como novedad, una administración y gestión ciudadana que les facilita dicha participación.
Se pretende considerar el proceso de descentralización[1], tema aún sin concretar -más allá de que lleva cerca de dos décadas de propuesto- fundamentado en su intención de revertir la tradición centralista predominante en los gobiernos locales.
ORÍGENES DE LA PROPUESTA. DESCENTRALIZACIÓN: TODO UN DESAFÍO
La historia latinoamericana tiene en su haber luchas contra el centralismo[2], éste, de la mano de diferentes lógicas: político/económico/sociales, en escenarios caracterizados por períodos de crisis, o de acumulación, ha permanecido y en oportunidades se ha fortalecido. Se han producido enfrentamientos, fundados entre otros, en la denuncia por el involucramiento de centros hegemónicos en decisiones locales o por la inoperancia reiterada de la gestión. Esta situación, que ha generado malestar social a nivel macro, ha tenido también amplia repercusión en los micro ámbitos, afectados como consecuencia de lo que ocurre en los primeros, no obstante, no ha sido sencillo desarmar una estructura de poder concentrada.
Iniciar una reflexión acerca de cómo ha evolucionado el proceso descentralizador, hace ineludible aludir a la dimensión social que el mismo supone, más allá de lo administrativo, económico y de gestión que conlleva, posee un particular interés social.[3] Porque se pretendió como una instancia socializadora, de compromiso, una gestión local abierta a la participación, lo que seguramente impactó en distintos ámbitos colectivos de modo diferente. Al respecto Slater (1992) reconoce un desafío en la necesidad de comprender la necesaria conexión “entre las fuerzas económicas globales de una parte, y, de otro, las identidades culturales, procesos territorialmente organizados y sus demandas correspondientes”. Lo espacial es un fuerte referente de lo social, en lo espacial se integran fuerzas macro-económicas con intereses individuales.
Expresiones de Borja/87 nos permiten situar el lugar desde el que pensamos el proceso de descentralización. Para el autor este proceso “… constituye un instrumento propicio para promover el desarrollo local, democratizando los procesos sociales, aumentando la participación popular y reduciendo la injusticia social en las colectividades involucradas”.
En los noventa, a nivel mundial, se produce un fuerte reconocimiento de los espacios regionales así como locales, se analizan sus crisis como propias, con sus particularidades, y en oportunidades consideradas con independencia de los marcos globales. Las políticas de ajuste atienden en algunos casos especificidades, entre otras medidas se promueve la modernización del Estado [4] y sus instituciones; se examina la reducción de su tamaño y la reorganización administrativa, funcional y financiera. Se encamina la desconcentración y descentralización.
¿Cómo se acredita o qué acreditación logra esta propuesta de fortalecimiento de los gobiernos locales? ¿Cómo se aprovecha como coyuntura para alcanzar instancias político- sociales participativas y eficientes, más allá de que encierra estos propósitos?
El cambio no se visualiza como sencillo, en el análisis de Coraggio (1994) estaría atendida parte de la respuesta,…“ninguna reforma administrativa del Estado, ninguna readecuación territorial de sus estructuras internas, puede por sí sola modificar las situaciones problemáticas por las que pasan la economía, la soberanía popular, la autodeterminación nacional”.
Al parecer -según el autor- estas reformas, proyectadas para el ámbito territorial en su conjunto, pueden generar “autonomías vacías” en tanto no puedan relacionarse con una base económica propia, sustentable, freno quizá de su desarrollo y fortalecimiento de no ser atendida de modo conjunto al proceso planteado.
Cabe recordar que las sociedades latinoamericanas han sido históricamente laboratorio de diferentes modelos, paradigmas que en general tenían su origen en otras condiciones estructurales. Esta situación explica en parte el fracaso, la incertidumbre y el descreimiento que hasta hoy se mantiene acerca de los proyectos de cambio.
Para De Mattos (1993) “…los sectores populares deberán tener una representación significativa en las estructuras dominantes de poder que habrán de constituirse y fortalecerse en el plano social”, palabras de advertencia o preocupación que de alguna forma señalan duda acerca de si dicho proyecto será posible.
Por su parte Slater (1992) señala el carácter polisémico del término descentralización, destaca que alude a Desarrollo y Democracia, palabras cargadas de significación, dinámicas, que se entrecruzan en un mismo terreno de acciones. Se le señala también como ambiguo, por su capacidad de ocultar síntomas, más de los que revela y atiende. Se le asocia con un modelo de institucionalidad política -vigente- que no ha dado resultado y por tanto se tiene cierta expectativa en que su implementación origine igual o más burocracia, o una burocracia de otro tipo.
En este marco de incertidumbre se encamina la propuesta descentralizadora del primer gobierno municipal montevideano, de corte progresista. Desde sus orígenes se plantea como una construcción social, involucrando tanto a actores públicos como privados. Se asume como una propuesta de cambios en diferentes planos, se vislumbraban modificaciones sustantivas en lo político-administrativo, en lo social y cultural, en el desarrollo urbano en general.[5] No queda fuera un desafío básico, proponer transparencia y permanente comunicación de acciones. En todo momento se subraya del proyecto su potencial espíritu democratizador, su pretendida búsqueda de consolidación de nuevas identidades y además se aspira a que sus acciones no sean vistas como mera solución técnica.
Müller (Midaglia 1993) observa que como proceso, la descentralización proyecta provocar cambios en el patrón institucional, arraigado y sostenido por un desarrollo regional y local -en nuestro caso- de propuestas de Estados neo-liberales. Desde este marco, inquieta pensar cómo lograr que el proceso descentralizador sea “capaz de quebrar con el clásico ordenamiento sectorial” que ha caracterizado el proceder tradicional de las políticas locales.
Por su parte, Borja/87 argumenta dicho desafío al sostener que “…la descentralización político-administrativa es un medio adecuado para promover la socialización política de las clases populares y el desarrollo de las libertades individuales, así como las transformaciones socio-económicas de tendencia igualitaria”.
Es claro que la expectativa que motiva un proceso descentralizador es el surgimiento y la consolidación de nuevos actores sociales, capaces de llevar adelante propuestas que se enfrenten a los tradicionales agentes productores y reproductores de desigualdades.
LA DESCENTRALIZACIÓN COMO NOVEDOSA CUESTIÓN SOCIAL
Para Boisier (1990) la descentralización “…es evidentemente una tarea de naturaleza social y de características particulares porque no toda forma de organización social regional es funcional a un desarrollo regional equitativo y democrático”. El proyecto descentralizador requiere de cierta armonía entre lo estatal -ámbito institucional- y la sociedad civil. Reconoce Melucci/ 94, como cuestión imprescindible, la necesidad de desafiar “…la brecha entre sistemas institucionales de representación, toma de decisión y sociedad civil”. Ambos autores conciben la descentralización como una construcción eminentemente social.
Para nuestro caso, el proyecto descentralizador [6] se presenta y desarrolla, en una circunstancia coyuntural, que lo hace, no sólo atractivo sino, casi imperioso. Las nuevas sociedades conforman una actualidad dinámica, en la que hacen su aparición actores de diversa procedencia, con propuestas, con reclamos y como algo novedoso, con interés participativo, particularidad que se vislumbra en unos y se disputa por otros.
La sociedad contempla como un acontecimiento al nuevo escenario de representación e intermediación, se convoca a nuevos actores que deben transformar ese escenario en un nuevo espacio de gestión, el que simultáneamente ha de ser árbitro de intereses diversos. Para Dahl y Galaskiewicz/ “…el ámbito municipal…es un complejo campo de intereses en permanente proceso de conflicto y negociación”. Organizaciones territoriales, tanto nuevas como ya existentes, mujeres como significativos sujetos emergentes, ONGs, pequeñas y medianas empresas, vecinos, son quienes buscan espacios de distinta naturaleza.
La confluencia en su entorno, de intereses diversos, convierte al gobierno municipal en necesario árbitro, porque a la participación de actores individuales, se le agrega lo que plantean quienes se agrupan en redes sociales[7], que amplían demandas y requerimientos. Dicha situación empuja a la búsqueda de iniciativas, a la multiplicación de estrategias que permitan achicar la brecha entre lo institucional y la sociedad civil; se trata de paulatinamente superar esa distancia entre lo cotidiano -mundo de vida- y lo político-institucional. Se encamina en este marco la participación, diferentes espacios, que promueven diferentes lógicas de acción, revitalizan y o generan el nacimiento de una práctica que se reconoce como ejercicio de ciudadanía social. Aparecen “vínculos civiles”, ineludibles, porque se conjugan variados intereses y con diferentes alcance -proyectos mediatos e inmediatos- porque surgen ahí los distintos requerimientos.
LA DESCENTRALIZACIÓN OCASIONÓ CAMBIOS INMATERIALES
Para Aguirre y Iens (1993) “…combinar elementos de democracia representativa y de democracia participativa puede aportar transformaciones importantes para la vida política y cultural del país”. La participación de los vecinos, y la politización de los ámbitos locales, producirá discusión sobre el papel de las organizaciones vecinales, sobre su imprescindible incidencia en los programas de desarrollo local, de planificación y gestión de los mismos.
El despertar de la conciencia, la comprensión de que se tiene derecho a una mejor calidad de vida, sólo lo produce el ejercicio práctico de la ciudadanía. La “trama asociativa” genera un aprendizaje, salen a luz reivindicaciones, demandas, aspiraciones, pero también se reconoce la necesidad de actuar en colectivo[8]. Así se fundan modos de representación, de interlocución y de negociación de diferente orden. Emergen nuevos interlocutores, desde otros espacios -no tradicionales-, muchos habían permanecido excluidos y ahora legitiman su voz[9]. Obtienen una representación social, se empoderan, inician una activa participación en las organizaciones barriales.[10]
En palabras de Palma y Rufián (1989) “La descentralización política… favorece otros mecanismos de participación de la sociedad civil no directamente relacionados con la representación parlamentaria”. “…refuerza el derecho de sufragar. Este reforzamiento se refiere al hecho de que los ciudadanos no sólo van a elegir a las autoridades centrales, sino también reconocen la necesidad de decidir en espacios territoriales más reducidos”.
El relacionamiento con el Estado requiere de ciertas formalidades, no es sencillo armar una estructura local no contaminada de viejas prácticas clientelares, prácticas que han tenido, particularmente, en los ámbitos barriales su enclave histórico.
Surgen incertidumbres, y algunas, dos décadas después aún siguen vigentes. Preocupa el alcance de la representación, ¿atenderá intereses generales o particulares?; ¿se integran todos o se replican viejas prácticas político-partidarias?; ¿cómo lograr que la delegación se convierta en representación política[11], en el verdadero sentido del término?; la elección local, ¿permitirá un funcionamiento diferente al del sistema central, atomizado por comisiones, grupos de trabajo, etc.?
Los técnicos, diseñadores de políticas participativas, auspiciaban que la descentralización promovería redefiniciones sustantivas en la sociedad civil, también expectativas, responsabilidades, que aflorarían otros reclamos, otras voces, y así, en los planes de la gestión pública se atenderían otros requerimientos. Porque los ámbitos locales poseen una compleja historia, sus realidades los determinaron, éstas tuvieron diferente origen y explican por ejemplo: quiénes y cómo se hicieron vecinos; el motivo de su localización, que en ocasiones su situación determinó y dispuso oportunidades laborales. Lo dicho aclara el alcance de la expresión “cambios inmateriales”. Los hechos mostraron que en los territorios de los CCZ se articulan diversos intereses: industrias que buscan facilidades de localización, trabajadores y vecinos que pretenden mejorar sus entornos, diferentes actores sociales que buscan ser reconocidos en sus expectativas. Así, micro-espacios, con sus micro-poderes, se han constituido en ámbitos locales de gestión y administración.
Y la expectativa es fuerte, tiene fundamento, porque se asiste a un nuevo escenario en el que se advierte una atmósfera democratizadora, que promueve la concertación barrial, el fortalecimiento de espacios de encuentro, que revitaliza la ciudadanía social, que crea nuevos compromisos, todos los cuales sellan el camino de la co-responsabilidad. Midaglia (1993) señala que “…la presencia y fortalecimiento de actores de base territorial, necesarios para esa modalidad descentralizadora, supone profundas transformaciones así como alteraciones de la estructura participativa uruguaya”. Dicha situación, nueva, hace imprescindible que el Municipio se supere, se aggiorne.
Al respecto, Arocena/92 enumera situaciones como: “…la ausencia de instrumentos adecuados para mejorar los modelos de funcionamiento y gestión, la carencia de información básica sobre el territorio y sus habitantes, la escasez de recursos financieros y humanos” aspectos que seguramente erosionan las expectativas de funcionamiento descentralizado que se propone el gobierno municipal.[12] Poner la mira en la resolución de problemas y en el mejoramiento general de dicho escenario, encauzará, entre otras situaciones, cambios en la histórica brecha entre lo institucional -con intereses propios- y la sociedad civil con intereses colectivos.
DOS DÉCADAS DESPUÉS
Nada de lo actuado ha atendido a la producción de profundas trasformaciones, transformaciones estructurales imprescindibles, para que de ese modo, sí fueran válidos los cambios político-administrativos y en consecuencia socio-culturales. Ya en su momento la propuesta descentralizadora generaba interrogantes y dos décadas más tarde muchas de ellas aún están vigentes. En aquel momento, entre otras inquietudes, preocupaba pensar si la descentralización, no generaría grupos sociales dominantes, institucionalizando mecanismos informales, basados y reproductores de viejas prácticas, reconocidas como nefastas.
Diferentes ámbitos del gobierno municipal asumen que aún quedan aspectos por resolver, que la co-responsabilidad es aún débil, aunque se han propiciado ámbitos para que se efectivicen acciones participativas. Se perciben dificultades en la gestión administrativa, no ha sido posible desmantelar la lógica de funcionamiento del aparato burocrático. Si bien se han potenciado las bases comunitarias, a las que se les han transferido recursos, propiciado el desarrollo de sus competencias, -acciones que han permitido que las organizaciones barriales posean mayor dinámica- no se ha logrado que superaran sus intereses particularistas.
Desde una mirada externa se observa que permanecen algunos enclaves político-partidarios que entorpecen la búsqueda de estrategias que permitan el crecimiento de dichas bases, de las organizaciones barriales, y la transformación de las mismas en estructuras co-gobernantes en los problemas locales.
Cuando se reflexiona acerca del escaso avance del proyecto descentralizador, se piensa en la fragilidad de las asociaciones barriales, en cómo no se ha podido cristalizar una participación comunitaria real, en cómo no se han dado mecanismos que fundaran el involucramiento imprescindible para plasmar la co-responsabilidad en la gestión pública. Pero no sólo este ha sido un aspecto de débil resolución, hemos señalado que en el concepto descentralización, se involucran aspectos referidos a la redistribución de responsabilidades, de gestión, de poder en un sentido amplio, pero no alcanza, sólo es posible cuando se logra una verdadera autonomía de los gobiernos centrales.
“…para que ese proceso adquiera, además, un carácter verdaderamente democrático, es necesario que el receptor de la cuota de poder político entregada a la región no sea sólo una estructura formal de organización o grupo social hegemónico. Se requiere un depositario socialmente adecuado, que no puede ser otro que la sociedad o comunidad regional organizada. A su turno, ello implica, en la práctica, la necesidad de construir socialmente la región”. (Boisier/ 1990)
BIBLIOGRAFÍA
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[1] Nos interesa señalar que para una comprensión histórica del concepto y/o alcance del término descentralización debiera el lector remitirse a Tocqueville quien fundaba en esta idea la única forma de maximizar el funcionamiento de una organización.
[2] Arocena/92 de modo breve describe aspectos del término que permiten comprender uno de los motivos de estas históricas luchas latinoamericanas: “…el peso histórico del centralismo, de prácticas locales de larga data, fuertemente teñidas de clientelismo y de luchas políticas partidarias”. Dicha modalidad de gobierno tanto tenía de estratégica -aseguraba el poder- como de forma político-administrativa. En general se ha definido al centralismo con un modelo político/administrativo, injusto social y económicamente así como inhibidor constante de la participación social. Acerca de este y otros aspectos del sentido del término se sugiere la lectura de Palma, E. (1983).
[3] Este aspecto puede ser ampliado con el aporte de Castells….
[4] Las propuestas neoliberales, que han señalado la necesidad de desburocratización, privatización, así como descentralización, no tuvieron en nuestro país repercusiones nada diferente a lo ocurrido en el resto de la región. La crisis del Estado de Bienestar tuvo como “colchón amortiguador” a las administraciones locales. Estas administraciones conforman el aparato de poder que cohabita con los gobiernos centrales –adscriptos éstos a las propuestas neoliberales referidas- decisores de la citada modernización.
[5] El gobierno municipal se pensaba posible “de otro modo”, con otros actores involucrados, atendiendo intereses específicos, locales; generando la emergencia de un actor peculiar “el vecino”, alguien que no poseía experiencia en la gestión de su barrio. El vecino, integrado a la “sociedad civil” y ésta involucrándose en la gestión del Estado. Cuando el vecino se integra, se integra la sociedad civil al Estado. Al respecto y como producto de una vasta conceptualización teórica surgen términos como: “enraizamiento”; “democracia asociativa” o “participativa”, ninguno de ellos se fundan con independencia de cómo se concibe “la autonomía” en el funcionamiento de algunas partes del Estado.
[6] En este proceso se involucran diferentes expectativas dado que, la redistribución de responsabilidades de gestión, de poder, supone cambios sustantivos, los que sólo serán posibles y alcanzarán su verdadero sentido si son concretados con independencia, con autonomía de los gobiernos centrales.
[7] Las redes sociales son ámbitos de relacionamiento, de interacción, funcionan como “bisagras”, son un lugar en el que se producen demandas y son al mismo tiempo espacio de implementación de respuestas.
[8] La participación, a la que convoca el proceso descentralizador, crea lo que algunos autores nombran como “participación cívica”, en ella se revitalizan vínculos horizontales. Estas formas horizontales de relacionamiento movilizan “capital social” (Putnam/96), no lo crean, ya existe. Se motivan a la participación sujetos que están o han estado en algún momento “asociados”, movilizados por otras inquietudes los han convocado. Con referencia a “capital social” se sugiere también considerar: Cepal (2002); Kliksberg (1999 y 2000); Bourdieu (1985); Coleman (1990) y Granovetter (19985) entre otros.
[9] Los “actores sin voz” son analizados con diferentes expresiones por: Bourdieu/98; Castells/98 y Giddens/96 entre otros. Refieren a éstos con términos como: “miseria social”,” “desafiliados” y “clase inferior” respectivamente. En general se alude a su condición social y económica. También en Castells y Borja/96 y en Pateman/92 se encuentra trabajada la expresión “sin voz”.
[10] Lo expresado posee de modo implícito la idea de “democracia participativa”, y para el abordaje específico del concepto se sugiere la lectura de: Mouffe/1999; Pateman/1992 y Villasante/1998-1999.
[11] Origen del término POLÍTICA
[12] Veneziano (2003) advierte que no alcanza con la ocurrencia de acciones que descentralizan responsabilidades, iniciativas en la gestión, considera que se puede caer en lo que llama “trampa descentralizadora” si no se produce una oportuna transferencia de recursos para dichas acciones.
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