Expansión de la escolaridad latinoamericana desde mediados del siglo XX: entre la inclusión y la exclusión

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Expansión de escolaridad latinoamericana desde mediados del
siglo XX: entre la inclusión y exclusión
JOSÉ RIVERO
CAPÍTULO 2. LA EXPANSIÓN DE LA ESCOLARIZACIÓN DESDE MEDIADOS DEL SIGLO XX.
LECTURAS POSIBLES
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América Latina ingresó al siglo XX sin haber cumplido la promesa republicana de

ciudadanía para todos, de educación primaria universal, de acceso común a una

cultura que define pertenencias a una “nación”. En contraste con los países del norte

europeo que alfabetizaron a instancias de iglesias que pugnaron por la comunicación

con Dios aprendiendo a leer la Biblia, en América Latina las iglesias no jugaron ese

rol y tampoco existió el tejido social de instituciones con capacidad de promover

educación para grandes mayorías. La rivalidad entre Iglesia y Estado fue generalizada en

todo el ámbito latinoamericano y fue elemento de discordia entre los grupos oligárquicos. No

obstante, estos conflictos no desembocaron en guerras civiles sino en países como México y

Colombia, donde estas luchas adquirieron además una dimensión popular. Podemos observar

cómo los enfrentamientos entre la Iglesia y el Estado son proporcionales al grado de

consolidación adquirido por el Estado, en la medida en que éste está ya en capacidad de

asumir las principales funciones sociales que ejercía la Iglesia, entre ellas la educación.

Podemos establecer también diferencias entre algunos países tomando en cuenta las

dificultades u obstáculos que en cada uno tuvo el Estado para ir afianzándose de forma

completa. En un país con un Estado más consolidado las reformas impactan de manera

prioritaria el plano de la institucional y no imponen grandes demandas de represión ni de

coacción por parte del Estado. La política educativa es utilizada en ese caso como mecanismo

generador de consenso y la conformación de un verdadero sistema educativo se relaciona

íntimamente con el grado de poder político y material asumido por el Estado. En países como

Argentina, Uruguay o Costa Rica la pronta estabilidad del Estado dio lugar a la creación de un

sólido sistema educativo. Por el contrario, en Estados menos consolidados el proyecto de

gestión política debió apoyarse más en el ejército y otros órganos represivos que en la

educación. Este fue el caso de países como Guatemala o el Ecuador.

Un factor de índole diferente y de mayor importancia para la integración nacional fue

la consideración de la educación como medio de homogeneización social y cultura.

Todos los países con altos contingentes de población indígena como México, Perú,

Guatemala, Bolivia o Ecuador se plantearon medidas para su integración a través del

sistema educativo. Prácticamente nada se alcanzó a este respecto al inicio del siglo

XX y hasta la actualidad los logros en este terreno son deficientes. No obstante, la

educación pública sigue siendo uno de los factores que más deben contribuir para

integrar a estos amplios sectores marginados a los beneficios de la nacionalidad.

Con algunas excepciones como Costa Rica y Uruguay, los analfabetos fueron

excluidos del derecho al voto. Como consecuencia a mediados del siglo XX casi la

mitad de los adultos no sabía comunicarse por escrito, muy pocos jóvenes asistían a

la secundaria y las universidades, con excepción de Argentina y Uruguay, ofrecían

cupos para apenas 2 o 3% de la población en edad elegible.

Sin embargo de esos pobres logros, el crecimiento sustantivo de la población con

algún acceso a la escuela respecto a la minoría ilustrada de inicios de siglo, indica

avances notables a mediados del siglo XX. La anterior reducción a los derechos

políticos fue ampliándose a mediados de siglo a los derechos sociales y a la educación

en primer lugar.

La drástica reducción del analfabetismo y el aumento de la cobertura escolar se

debieron fundamentalmente a la acción del Estado, sobre todo asumiendo la tarea de

escolarizar nuevos grupos sociales y, en especial, a los grupos pobres. Además, fue

explícita la incursión privada sobre todo en colegios secundarios y en universidades.

Influencias de la CEPAL y de proyectos regionales

En las décadas de los años 50 a 70 los Estados latinoamericanos adoptaron de forma

muy generalizada y amparados por organismos como la CEPAL (Comisión

Económica para América Latina, de las Naciones Unidas) desarrollista, que hacía

del Estado el sujeto del desarrollo económico y social. Mediante una estrategia de

planificación, este enfoque desarrollista fomentó el intervencionismo estatal a falta

de una burguesía nacional, considerando como ejes básicos el desarrollo económico y

la democracia política. Dentro de esta nueva concepción de la política, las decisiones

educativas fueron entendidas como decisiones de inversión de capital. Ello trajo

consigo un creciente interés por la extensión de la educación, no sólo la educación

profesional más directamente relacionada con las cualificaciones requeridas por el

mercado de trabajo, sino también un incremento general de la educación primaria,

así como importantes medidas para la erradicación del analfabetismo.

Esta nueva concepción del Estado, claramente intervencionista, le abocó a

incursionar en muchas actividades empresariales y a crecer de manera muy

considerable en los últimos cuarenta años del pasado siglo. El Estado se convirtió en

un importante empleador y sus presupuestos se dedicaron en un alto porcentaje el

pago de burocracia. Todo ello ha dado pie a los tan conocidos y alarmantes problemas

de déficit público y deuda externa de todos estos países, con el consiguiente deterioro

del nivel de vida de su población

La situación educativa comenzó a cambiar aceleradamente desde mediados de los

sesenta. Uno de los efectos de la triunfante revolución cubana fue influir en los

propósitos de un cambio educativo en la región, aunque de distinta orientación. Los

acuerdos de la Reunión y la Carta de Punta del Este suscrita por 17 países en 1961

constituyó una respuesta que trató de trascender la confrontación ideológica que la

originó; en ella, por primera vez, los Estados se comprometían a trazar una política
educativa que además de enfrentar el analfabetismo de la población adulta se
proponía garantizar un mínimo de seis años de educación primaria para todos los
niños en edad escolar. Dos décadas después, los escasos resultados regionales
aplicando los dictados de Punta del Este, demandaron la concreción en 1979 (México)
de un Proyecto Principal de Educación con el que se postulaba, en una estrategia de
largo plazo hasta el fin de siglo, los problemas de acceso y permanencia de niños en
edad escolar, el analfabetismo y la educación básica de adultos así como la
administración y gestión de sistemas educativos renovados. Dicho proyecto tuvo
orígenes fundamentalmente latinoamericanos y su ejecución coincidió con un
espectacular crecimiento de la matrícula escolar en medio de los severos efectos de la
crisis de los años ochenta sobre las economías y las sociedades nacionales.
La expansión de la educación primaria
A pesar del crecimiento secular del sistema educativo en términos de tasas de
matrícula, especialmente en la educación primaria, la tasa de crecimiento de los
gastos educativos, ajustados por inflación, disminuyó en los ‘80. Fernando Reimers
(1991) muestra que entre 1975 y 1980 el gasto total en educación se incrementó en
todos los países de la región. Sin embargo, entre 1980 y 1985, el gasto total en
términos reales disminuyó en doce de los dieciocho países estudiados. El autor
argumenta que, en contraste con los logros previos en la expansión de la educación
pública, la década de los ochenta significa una caída en la cantidad y calidad escolar
en la región. Según la investigación de Reimers, los Ministerios de Educación de la
región se vieron forzados a sacrificar equidad y eficiencia a fin de reducir los gastos
educativos bajo las presiones de políticas de ajuste estructural. Estos cortes
presupuestales afectaron de manera desproporcionada la educación primaria, y se
reflejaron en los recursos limitados en términos de materiales de enseñanza, edificios
escolares, y caída en las tasas de matrícula. Una consecuencia natural de estos ajustes
fue que la disminución en el gasto educativo alineó a las organizaciones del
magisterio, especialmente a los sindicatos de maestros y profesores, creando nuevas
áreas de conflicto en las relaciones docentes-estado en términos de la formulación,
operacionalización y evaluación de la política pública en educación
Para 1990 el 85% de adultos podía comunicarse por escrito y en 1994, más de 127
millones de niños y jóvenes eran atendidos por los sistemas educativos de los países
de la región. Ello significó que de cada 100 personas entre 5 y 24 años, alrededor de
55 asistían a una institución educativa, en comparación con el 46% registrado al
iniciarse la década de los sesenta.
Esta alza de la escolaridad se dio a la par de una explosión demográfica: la población
creció en un 48% entre 1970 y 1994. Lo que significa que para darse esa mejora
educativa fue necesario que las instituciones educativas – escuelas, colegios y
universidades – aumentaran sus cupos en un 75%.
Los antecedentes muestran que los países latinoamericanos que en 1990 habían
logrado los mayores avances relativos en la difusión de la educación básica
despegaron antes de 1930 y luego en los años siguientes mantuvieron esos programas
con distintos pero significativos niveles de intensidad, o comenzaron entre 1950 y
1960, colocando el problema de la educación básica entre las prioridades principales
del desarrollo, y manteniendo luego este nivel de esfuerzo a través de reformas e
innovaciones en los años setenta y ochenta.
Si bien todos los países parten de una oferta primaria con déficits heterogéneos y
llegan a una cierta homogeneización al generalizarse la finalización de este primer
nivel educativo en la gran mayoría de países. Algunos recién en los años 90 alcanzan
el 90% de su población escolarizada, y otros como Brasil, Colombia, México,
Paraguay y Perú recién el 2005 lo logran. Las cifras actuales son indicativas de que el
ideal de la primaria para todos está al alcance de la mano; con 9 de cada 10 niños que
hoy asisten a una escuela primaria en la región, el analfabetismo de adultos se ha
reducido considerablemente.
La expansión de la educación secundaria
La expansión relativa de la educación secundaria fue más considerable aún; para el
conjunto regional el índice de cobertura se duplicó en tan solo 28 años (entre 1965 y
1993). Es precisamente a partir de 1965 cuando los países comienzan a diferenciarse
y presentar heterogeneidad en cuanto a la oferta educativa de secundaria; en algunos
países la conclusión de la secundaria en 1985 correspondía a estratos sociales
acomodados, extendiéndose en otros casos a sectores medios. El crecimiento más
acelerado se dio en México (tres veces y media), Centroamérica y la Región Andina
(dos veces y media), el Cono Sur tuvo menos aumento relativo. Si bien el nivel de
partida fue más bajo que en la primaria, esta opción por la secundaria puede reflejar
una determinación política muy al gusto de las clases medias.
A pesar de esos significativos avances, es relevante que al 2005 ningún país presente
como logro nacional que todos sus adolescentes, sea cual fuere su sector social de
procedencia, puedan concluir su secundaria. Persisten las diferencias entre países, en
algunos concluir la secundaria es privativa de las clases altas o acomodadas, en otros
ha sido la clase media la principal beneficiaria. Perú y Chile han logrado que el 70%
de sus adolescentes concluyan secundaria, aunque en el primero de ellos aún es alto
el desbalance entre oportunidades educativas secundarias rurales respecto a las que
se ofertan para su población urbana. En los casos de países como Bolivia, Brasil,
Colombia, Panamá y Paraguay la mitad de sus estudiantes alcanza a concluir este
nivel educativo. La subregión centroamericana sigue presentando déficits al respecto,
siendo los casos de Guatemala, Honduras y Nicaragua los más preocupantes pues
menos del 30% de sus estudiantes logran culminar secundaria.
Importa remarcar que a diferencia de la primaria, en el nivel secundario los países
parten de una situación homogénea con baja proporción de población escolarizada a
una clara diferenciación entre países. El reducir brechas entre países es tarea pendiente.
Exclusión e inclusión en la expansión escolar
El desarrollo de la educación latinoamericana fue marcado por un doble y simultáneo
proceso de inclusión y exclusión. El aumento de las oportunidades y la extensión de
la cobertura a nuevos grupos sociales se dieron junto a diversas formas de
discriminación cuantitativa o cualitativa que dejó atrás a numerosos niños y jóvenes;
cada vez más la escuela fue un transmisor de las desigualdades propias de cada
época. Ello repercutió para que la educación haya sido al mismo tiempo principal
motor y a la vez gran obstáculo para la integración nacional, el crecimiento
económico y la superación de la pobreza en la región.
Para la gran mayoría, este proceso de expansión de la matrícula parece haber sido
costoso en términos de resultados. Se hizo con altas tasas de deserción y repetición,
con problemas no resueltos de aprendizaje y con una distribución regresiva de los
beneficios.
Los sistemas de enseñanza evolucionaron respondiendo a un doble desafío: expandir
la matrícula como una manera de ampliar el acceso y, al mismo tiempo, satisfacer los
requerimientos educacionales de las elites. Ratinoff (1992) precisa que de una parte
hubo presiones para expandir la oferta de educación a todos los niveles y, de otra,
para ajustar las instituciones a las necesidades de los grupos con ingresos
relativamente más elevados. “Gradualmente surgieron sistemas paralelos y
divergentes. Uno dominado por los problemas del rápido crecimiento de la
matrícula: alta deserción, repetición y retraso escolar. Otro, dominado por la lógica
de la selección de cuadros, basado en la retención y prolongación del período de
escolarización”. Si bien es difícil evaluar con precisión cuál fue la distribución social
de los beneficios de esta transformación de los sistemas, es evidente, concluye, que
los grupos con ingresos precarios aprovecharon proporcionalmente menos las
ventajas de esta mayor oferta de educación.
Los inicios de los noventa presentando altas tasas de repetición de la región y las
tasas de abandono escolar son expresión de inequidades respecto a poder
beneficiarse de las oportunidades que da la educación.
La oferta educativa global se hizo sin pensar en la población más pobre, en la
población rural ni en las comunidades indígenas. Los currículos, las prácticas pedagógicas, el calendario escolar y los horarios están pensados desde la perspectiva

de quienes deciden o de quienes enseñan y no desde la perspectiva de los más

marginados en la escala social. 

Las tasas de repetición son las siguientes para el comienzo de la década de los noventa: Brasil, 45%; otros países de América del Sur, 36,3%; América Central y Panamá, 39,5%; el Golfo de México (República Dominicana, Cuba y México), 38,6%; países del Caribe anglófono, 18,7%. La tasa de repetición para la región en su conjunto es 41,2% (UNESCO-OREALC, 1991). Un reporte del Centro de
Estudios Educativos en México argumenta que entre1980 y 1986 sólo 52% de los niños y niñas en la escuela primaria terminó su nivel escolar, y que la tasa de deserción se incrementó de 10,3% a 10,6% en1986 (Morales-Gómez, 1989).
Dicha oferta no se diversificó ni flexibilizó suficientemente para ser adecuada a las necesidades de quienes aprenden y a las condiciones de cada contexto humano y cultural.
Efectos de la retórica del “capital humano”
En los años recientes, el discurso de la globalización y el predominio de una lógica del
mercado han influido en la vigencia de la retórica del capital humano. Se asigna a la
escuela el papel de habilitar a los individuos para que obtengan ingresos compatibles
con un nivel de vida “civilizado”, de modo que el resultado de esas conductas sean
economías local e internacionalmente sostenibles. Hay dos elementos que llaman
poderosamente la atención en dicha retórica: la eliminación de la movilidad social
como objetivo y la propuesta de subordinar los procesos educativos a las necesidades
económicas (Ratinoff, 1994). La influencia de instituciones supranacionales como el
Fondo Monetario Internacional en la aplicación de políticas de ajuste, y del Banco
Mundial en el financiamiento de proyectos educativos, fueron determinantes para
que la relación costo-beneficio y la tasas de retorno influyan en las prioridades de
inversión por niveles educativos y para que los criterios de calidad se asocien a las
competencias y los rendimientos. Es esta la situación que impone actualmente ajustes
a la estabilización desaforada de las décadas anteriores y que ha dado pie a
importantes políticas de privatización y de reducción de presupuestos en numerosas
instituciones estatales, incluidos algunos sectores de las instituciones sociales como
la educación.
Esto es particularmente grave en una región donde las evaluaciones internacionales
muestran que la zona de residencia (urbano/rural), la pertinencia étnico-lingüística y
el género - sobre todo en medios rurales y en poblaciones indígenas- son factores que
se agregan a la condición de pobres, como principales obstáculos para el acceso, la
permanencia y el buen aprendizaje en las escuelas. (UNESCO, 2004). Las
conclusiones de los dos estudios LLECE UNESCO señalan la existencia de una
relación directa entre el rendimiento académico y el estrato sociocultural de los
niños.
La educación rural tiene como principal referente el mundo urbano, la escuela rural
es una agencia educativa organizada y desarrollada en su modelo educativo,
administrativo y arquitectónico sin atender obvias demandas de las comunidades
rurales; los tiempos, las distancias, el aislamiento geográfico e incomunicación en
comunidades rurales distan de ser factores tomados en cuenta por las políticas
centrales.
Las poblaciones indígenas sufren doble discriminación. A su condición de pobres
suman negativamente, aún en países con significativos grupos indígenas, el hecho de
que la educación que reciben sus niños y niñas se da mayoritariamente en las lenguas
oficiales, por docentes foráneos y sin considerar la construcción y transmisión
comunitaria de sus saberes y culturas. Los importantes avances en materia de EIB
(Educación Intercultural Bilingüe) en países como Guatemala, México o los del Área
Andina, no han logrado superar su carácter experimental, vulnerable a los distintos y
frecuentes cambios políticos. Han sido una constante la precariedad institucional de
las escuelas, la escasa preparación de los maestros indígenas y la falta de
participación de las comunidades en su propia educación. En muchos casos se ha
dado más atención a aspectos lingüísticos y antropológicos que a los pedagógicos.
El factor docente
Una de las principales conclusiones del estudio regional comparado del LLECE de la
UNESCO señala: “...el descubrimiento más importante consiste en que el clima favorable
para el aprendizaje en el aula, por sí solo, influye más en los aprendizajes que el efecto de todos
los demás factores”3.
El enorme potencial que tienen los docentes para influir en el buen aprendizaje y la
buena educación está seriamente condicionado por el “malestar docente” (bajos
salarios, poca estima personal, desprofesionalización, frustración familiar, stress
laboral) que tiene como correlato las constantes paralizaciones laborales y los
enfrentamientos docentes- Estado, afectando seriamente la viabilidad de los intentos
de cambio educativo.
La mayoría de los procesos de reforma se iniciaron considerando al docente como
“insumo” capaz de ser estimulado o, en su defecto, ayudado, sino reemplazado, por
materiales de autoaprendizaje o medios electrónicos - sobredimensionados en
potencialidad - que faciliten la tarea docente o hagan menos visible la función del
maestro en la enseñanza y el aprendizaje. La influencia de agencias de
financiamiento internacional como el Banco Mundial y la miopía de varios ministros
de educación fueron decisivas para asignar al docente la mayor responsabilidad del
fracaso escolar, considerar inútil el diálogo con dirigencias sindicales ideologizadas y
para no reconocer la importancia y necesidad de salarios docentes dignos,
condicionándolos a los niveles de eficiencia alcanzados. Uno de los efectos más
dramáticos de ello ha sido que muchos profesores no se sientan parte de un esfuerzo
3 El LLECE señala como otros “factores asociados al aprendizaje” el nivel de ingresos, la composición y los niveles de afecto
familiar, el nivel educativo de los padres, la infraestructura del hogar y los recursos para el aprendizaje, el acceso a libros y a
medios tecnológicos. (UNESCO/LLECE, 2002).
de construcción nacional4
Lecciones de la expansión educativa
Las lecciones de esta experiencia son posibles de identificar:
– La prioridad política de la educación básica dentro de los programas del sector
público parece haber sido un elemento desencadenante para concentrar las fuerzas e
intereses que promovían el objetivo de una educación para todos. Es a la zaga de
estas decisiones políticas que se crean las capacidades técnicas, los recursos
humanos, las instituciones y se amplían los grupos y públicos interesados en el
progreso de la educación básica.
– Importancia de la voluntad política para sostener el nivel relativo de estos esfuerzos
durante un largo período de tiempo, renovando el compromiso a través de sucesivos
gobiernos y sucesivas reformas e innovaciones originadas en los grupos técnicos pero
con un significativo eco político, y en función de los problemas de continuar
ampliando la cobertura y mejorando la eficiencia de los sistemas.
– Influencia de presiones externas para modernizar los sistemas de enseñanza básica,
a través de proyectos regionales, conferencias internacionales, publicaciones,
mejoramiento de la información, definición de metas regionales, seminarios e
investigaciones.
Tal vez el aspecto más saliente de estas lecciones de la experiencia pasada es que los
compromisos políticos se renovaron a través de reformas e innovaciones para
mejorar la efectividad de los procesos.
La coyuntura actual presenta nuevas situaciones y desafíos. A las restricciones de
recursos planteando la necesidad de ampliar la cobertura mejorando
significativamente la eficiencia y, al mismo tiempo, redefiniendo las relaciones de la
escuela y el medio, hay que añadir otros factores relevantes demandantes de atención
pública y social:
La educación es asumida como elemento esencial para enfrentar la pobreza y se
refuerza en el discurso político la importancia de invertir en ella para la mayor
competitividad y crecimiento económico, para mejorar la productividad laboral y
para acelerar la difusión de información en la sociedad del conocimiento
Hay, sin embargo, evidencias de que la pobreza y desigualdad social no pueden
4 La sensación de que la escuela forma parte del sector postergado es certeramente descrita por Miguel Soler (1996): “ el empuje
de los docentes deja lugar al abatimiento, la condición de funcionario pesa más que la de profesional, la creatividad es sustituida
por la rutina. Casa construida para la alegría, la belleza y la búsqueda, la escuela puede devenir triste refugio, fea morada de un deber, cerrado escenario de la incuria y del abatimiento”.
combatirse exclusivamente mejorando el capital humano. Se requieren políticas
integrales en las que el factor educativo sea parte de un conjunto coherente y
sistémico de otras acciones sectoriales, priorizando los recursos internos sobre los
externos, mejorando políticas tributarias e impidiendo evasión de impuestos.
Las reformas educativas con políticas de descentralización, de prioridad a la
educación básica y nuevas estrategias de gestión escolar a pesar de sus efectos
positivos en algunas dimensiones muestran evidentes limitaciones en su aplicación
para lograr sistemas educativos inclusivos y equitativos. El fortalecimiento de la
educación pública y la renovación de roles del Estado constituyen demandas
perentorias.
Hay tareas pendientes en la expansión de la escolaridad. El acceso universal de todos
los niños y niñas de 3 a 5 años a una educación inicial de calidad muestra
insuficiencias de cobertura, que son más alarmantes si se asume la importancia
decisiva de los cinco primeros años en la vida de toda persona y que, salvo pocas
excepciones regionales, la mayoría de países no presenta políticas integrales y
exitosas a favor de su primera infancia, incluyendo la capacitación de madres y
padres con niños de 0 a 5 años.
BIBLIOGRAFIA
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Educación N° 1. Estado y Educación, enero - abril 1993. OEI. Madrid.
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Hernando Gómez Buendía, director y equipo técnico. Tercer Mundo editores. Santa
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papel de las reformas “. En Revista latinoamericana de estudios educativos.
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• REIMERS, Fernando. 1991. “The Impact of Economic Estabilization and
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35, mayo (citado por Carlos Alberto Torres en Grandezas y Miserias de La
Educación Latinomericana del Siglo Veinte. University of California, Los Angeles
(UCLA). 2000)
LECTURAS POSIBLES
CAPÍTULO 2. LA EXPANSIÓN DE LA ESCOLARIZACIÓN DESDE MEDIADOS DEL SIGLO XX.
JOSÉ RIVERO: EXPANSION DE ESCOLARIDAD LATINOAMERICANA DESDE MEDIADOS DEL SIGLO XX: ENTRE LA INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN. 12
• RIVERO, José. 1999. “Educación y exclusión en América Latina. Reformas en
tiempos de globalización “Miño y Dávila Editores. Madrid – Buenos Aires
• 2006. “Globalización, educación y pobreza en América Latina: Los límites de las
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• SOLER ROCA, Miguel. 1996. “La educación y vida rural en América Latina“.
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• UNESCO. 2004. “La conclusión final de la educación primaria ¿Estamos realmente tan
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• UNESCO/OREALC. 1991. “Situación educativa de América Latina y el Caribe 1980-
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• UNESCO/LLECE. 2002. “Primer estudio internacional comparativo sobre Lenguaje,
Matemáticas y Factores Asociados para alumnos del Tercer y Cuarto Grado de Educación
Básica “. Santiago de Chile.